建立符合职业特点的法官管理和保障制度研究

广东省肇庆市怀集县人民法院   黎逸菲

二○一四年六月二十日

作者简介：

黎逸菲，女，1988年7月出生，汉族，2014年通过公开招考进入怀集县人民法院工作，现为怀集县人民法院民事审判一庭书记员。（联系电话：13516648691，办公电话：0758-5527939）

论文独创性声明

本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。

作者签名：              日期：

建立符合职业特点的法官管理和保障制度研究

摘要：当前我国的法官管理和保障制度中对法官的身份、收入、权力等方面的规定仍然存在着一定的空白以及不合时宜。十八届三中全会针对当前社会和经济发展的实际情况，提出了一系列的司法改革方案，尤其是如何提高法官队伍职业化更是重中之重。因此，建立一个适合法官职业特点的管理和保障制度，从而令到法官能够独立公正地审判案件，保障司法的公正性已是刻不容缓。本文从法官管理和保障制度的概念和内涵入手，分析了当前中国法官管理和保障制度的现状和缺陷，并结合十八届三中全会司法改革中对法官管理和保障制度的具体要求，探索发展的新思路和新方向。                               全文共6468字

关键词：法官 管理和保障 审判独立

　　一、法官保障制度的概念及内涵

　　法官的保障制度，就是国家建立和完善相应的制度体系切实保障和全面落实法官的权力、收入等，保护法官的人身安全及其他合法权益。

　　法官管理和保障制度应当对法官的身份、权力、经济、教育、安全等方面进行规定。身份保障即法官一经依法选举、任命，非因法定事由、非经法定程序，不得随意更换，不得随意被免职、降职、辞职或者处分，这样才能有效地保障法官群体的稳定性；权力保障即保障法官依法独立行使审判权，不受任何非法的干扰，保证案件的公正性；经济保障即保证法官在物质生活方面享有与其社会地位相应的制度利益；教育保障即国家应为法官提供接受继续教育的机会，由于法官具有很强的专业性，而且法律根据社会的现实状况在不断改变，因此应当让法官充分享有系统化的职业培训；安全保障即法官不因依法履行职务而受到任何打击报复、诬告、陷害等安全威胁，鉴于法官岗位的特殊性，安全保障在法官保障制度中尤为重要，案件的判决可能会对某一方当事人的利益造成损害，思想较为偏激的当事人甚至会对法官作出人身伤害，因此，安全保障在法官职业的保障是重中之重。

　  二、当前我国法官职业管理和保障的现状

　　我国当前存在法官地位低、收入少，造成每年各级法院流失法官量大，尤其是边远贫困地区，案多人少，更加令到当地的法官萌生转业的念头。尽管《法官法》已出台多年，但对法官的管理制度和职业保障仍然存在很多空白点，造成了在实践中法官执业困难重重。

　　（一）法官管理模式过于地方化

　　中国传统诉讼体制几千年以来都处于司法与行政合一的的状态，我国的司法机关在设置上按行政区域划分逐级设立，各级法院的经费保障依赖于地方政府财政。因此，法官所享受的待遇有明显的地域差异，法官的管理受地方政府组织人事部门的控制，作为用人单位的法院却没有相应的选拔权利。而且大部分法官的任命权在地方权力机关手中，这显然容易造成地方保护主义。另一方面，经费保障主要依赖地方财政，使贫困地区的法院更加容易经费紧张，同时也是贫困地区法官因工资低而辞职的一个重要原因。目前对法官入口门槛要求很高，既要经过公务员的考试，又必须通过国家统一司法考试，要成为一名法官已经比成为其他部门公务员需要更加多的经历和时间。而且基层法院工作量大，工资、薪酬等福利与法官的工作完全不成比例，很大程度上影响法官的工作士气，明显制约着当前我国对法官管理和保障制度的改革。因此，在推进法官职业化建设的历程中，缺乏司法部门相对独立的人事管理机制与经费保障机制将是对法官管理和保障制度一个重大阻碍。造成了基层法院的经费保障、人事任免与交流等都受到地方相关部门不同程度的制约，导致法院作为具体的用人部门却没有实际上的用人选择权。

（二）法官的身份缺乏法律保障

　　法官的身份保障一直是我国现行法官制度的一大问题，目前的《中华人民共和国人民法院组织法》只规定了审判员的任职条件，而对审判人员的保护措施却只字未提。《中华人民共和国法官法》也只是非常原则性地规定了法官的权利义务、任免等，并没有将法官的权利义务具体明细化，过于笼统。由于法律制定上的疏漏以及对法官身份保障制度的缺陷，从而并没有真正实现对法官实行特殊保护。另一方面，法官的人身安全问题也是令人堪忧的关注点。近年来，全国连续发生多起恐吓、伤害法官事件。法官的人身权利在履行职责和日常生活中随时可能遭到无端的攻击和侵犯，导致法官在审判过程中人身安全存在巨大威胁。这种状态将直接影响着法官履行职务，使人民法院的法官以及社会和公众所追求的司法公正大打折扣。，因此，对法官的身份保护欠缺真正意义上的法律保障。

（三）司法权行政化的障碍

　　受现行司法体制及中国传统政治文化的影响，司法权在法院内部也被行政化。目前每年是以行政机关对行政干部的管理模式对法官的业绩考核、选拔任免、交流调整等进行考核、评定，法官与一般公务员有很大的区别，显然这种管理体制并不符合法官职业特点，不利于法官职业化建设发展。其次，法官办案审判需要与领导把关相结合，这表面上看是对审判权的慎重行使，但实质上却是对法官依法办案的一种行政限制。法官在一般群众的心目中依法办案是代表国家行使审判权，如果法官违法违纪，将会大大地影响社会公众对法律的信任和对司法公正的信心。而且裁判文书的自下而上签发，很大程度上影响了法官对案件的独立审判性，审判结果也会受到多方因素的影响。对法官的审判权进行一定程度上的行政限制。法官很多时候在公众心目中代表着法律的实际仲裁者，每个法官都应当以公平正义为追求目标，平等地参与案件审理。而法官在审理案件时地位平等，更多的是与专业水平和知识阅历有关。然而目前的法官审判管理制度，法官下发审判文书需要本庭庭长以及相关院领导签发，这就使得法官行使审判权与行政级别挂钩，因此行政化的管理方式与其职业要求是不相符的。在西方国家的司法制度来说，法官要对自己审理的案件的事实、证据终身承担全部责任。我国法官受行政化的影响，某程度上降低了法官的司法责任心，影响法官对审判权行使的严谨性。但另一方面也要求法官对行为后果所承担的责任要远高于其他部门的公务员，这就决定了法官应当具有更为严格的任用条件和符合职业需要的履职能力。所以应当将法官作为独立于综合管理、行政执法、专业技术三大类之外的第四类别公务员，应当实行高于一般公务员的独立的薪酬体系。

（四）法官选任门槛不符合我国现状

在国外，法官的选任条件是十分严格的，甚至可以以苛刻来形容。“在德国，法官资格经两次考试方能取得，参加第一次考试的，须在大学至少学习三年半，并在通过大学法律专业考试，获得法学学士学位，这是步入职业法官队伍的最基本的专业资格条件。在法国，未来的法官必须在大学读完四年的法律课程，并通过毕业考试后，还必须通过政府主持的考试，合格者才可进入法官学院。在美国，担任联邦法院的法官必须在美国大学法学院毕业并获得学位。”（1）而我国《法官法》规定的初任法官的学历起点是“高等院校法律专业本科毕业或高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识”，允许非法律专业本科毕业具有法律专业知识的人进入法官队伍，在一定程度上会降低法官的素质。毕竟非法律专业的人通过自学学习法律知识，与通过正规系统法律专业学习法律知识始终存在一定的差异，当这部分人担任法官，可能会倾向于自己本来所学习的专业知识，不利于以法官的身份合法、理性地去对待案件。尤其随着我国经济的不断进步，案件的复杂程度也在不断地深化，时代性更加鲜明，这样是对法官有更高的要求。因此，受系统的法律专业知识培训应当是成为一名法官的必要过程。除此以外，要求从事法律工作的年限也过低，本科毕业再从事法律工作满两至三年可担任法官，导致出现一些未满30岁已成为省高院的法官。缺乏一定的生活经验，一定程度上影响当事人对法官的信任，明显不符合我国的法律制度现状。因此，对于法官的选任条件也应当随着时代的发展做出一定的修改，从而更好地提高法官队伍的素质。

　   三、完善我国法官管理和保障制度具体措施 

（一）法官管理制度减少行政化的制约

人民法院的制度改革已经走过了十几年的道路，其间经历了诸多认识上的突破和深化，从对审判方式改革的关注到对法院“人财物”的关注就是其中重要一例。该突破意味着从表面的诉讼技术设置改革转向法院内部根本体制的改革，这是法院审判权迈向独立绕不开的，因为如果法官的生存控制在地方政府手里，就不可能有独立的司法裁判权。（2）十八届三中全会已提出由省级政府部门对省以下地方法院财物统一管理的方向，因此建立省以下地方法院人、财、物由省级政府、财政部门统一管理体制已是大势所趋。通过这一管理体制，从而建立审判预算拨款以及经费制度，法院的财政经费应由地方政府财政拨款转变为省级财政统一拨款，中央给予一定的补助。这样就避免审判机关在财政上受制于地方，法官进行审判案件的时候可以更好地避免行政化的干预，真正实现法官独立审判。 建立这一管理体制，是按照所有权、占有权、使用权和管理权适当分离的原则，由各级法院与省财政、发展改革等部门共同承担管理职责。省以下地方法院各项经费由中央和省级预算全额保障，这样可以改善当前地方法院经费保障受地方财政制约，从而提高边远地区法官的薪酬待遇，尽量拉近边远地区与发达地区法官的薪酬差距。通过实现省以下地方法院人、财、物由省级政府、财政部门统一管理体制，将大大地降低司法权受行政化的影响，对于法官的任免、管理的权力可以减少地方政府的干预，真正明确行政机关与审判独立的关系。

　　（二）建立完善的法官内部独立体制

　　 1、理顺法官审判职责与行政管理职责的关系

在以往的审判案件过程中，法官要对一件案件进行签发判决、裁定等，是需要本庭庭长、以及法院相关领导签发后，才能作出具体文书。这样，就令到法官严重受行政管理体制的制约，很多时候无法充分体现到法官的真实意愿。随着司法改革的步伐，当前在广东的部分发达地区已开始进行审判长责任制的试点，改革的核心是弱化行政色彩浓厚的庭室架构，取消庭长的案件审批权和人员管理权。这种机制令到审判长在整个审判团队中居于核心地位，既是办案者，又是管理者，拥有案件的分配权、决定权、签发权以及团队成员的工作安排，管理考核权等，确保具体办案的合议庭和独任法官拥有自主权和独立性。当然对于这种制度是将原本在其他法官身上审判权集中到部分审判长身上，容易会导致有腐败风险，因此应当法院内部应当设立专门负责对审判团队的党政事务工作和廉政监督工作的小组，更好地压缩腐败空间，真正将法官的审判职责从行政管理职责中分离出来。

2、从立法上真正实现法官身份保障制度

在大多数西方国家要确保法官职业地位稳定大多采纳了法官终身制，然而我国《组织法》、《法官法》对法官的身份保障都存在着空白，目前并没有设立法官的终身制。然而随着我国法院的不断改革的进程中，要成为一名法官，就既要符合公务员法的相关规定，也要通过国家统一司法考试。这样，我国的法官素质也在不断地提高，随着我国法官选任制度的逐步完善，应当对选拔出的高素质法官进行充分的身份保障，可以采纳国外的法官终身制。因此我们要制定详细的法律来弥补当前《组织法》、《法官法》在这一领域的空白，注重保护法官的职业身份，一切只有依据法律规定的情形，才可以对法官进行弹劾、撤职、调离或令其提前退休。更好地体现法官与其他部门公务员的特殊性。另一方面，法官不因客观原因所致的裁判错误而受到责任追究也是完善法官身份保障制度的另一重要体现，即只要法官履行职务的行为正当就应推定其已尽职而免除责任。以消除法官依法独立审判的后顾之忧，保证法官义无反顾地依法独立公正行使审判权。

3、法官实行高薪制度

法官实行高薪制度在西方发达国家已是一种通例，一是因为法官的职业及其审判行为被视为一种复杂劳动，法官是纠纷的最后裁判者，理应获得较高的物质补偿；二是高薪制更有助于养廉。由于法官职业上必须保持廉洁的特点决定了薪金应当是其唯一的收入来源，如有其他来源的收入，都会令到社会大众对法官产生不信任，甚至对整个司法体制都产生抵触心理，显然这样是不利于我国法制的发展的。因此，国家应当保证法官享受高薪，以保证法官生活安定富裕，从而不受金钱、物质和利益的诱惑。而且目前每年各级法院法官流失量大，很大的原因是案件多，工作压力大，工资少。很多法官选择辞职改行做律师，在企业从事法律顾问的收入也是从事法官职业的收入的好几倍。尤其是边远贫困地区，工资低下更是留不住法官人才的重要原因。所以，高薪制有利于吸收优秀人才，稳定法官队伍，提高法官的素质。而且在法官职业待遇上也应当去行政级别化，同一级法官薪酬标准基本相一致，同一区域法院的法官不分上下级，从而确保法院独立履行审判职责。再者针对地方差异较大，可以对山区、海岛、贫困地区给予一定的特殊补贴，有利于法官在不同地区之间的交流调整，更好地解决法官断层问题。针对实践中存在的提前离岗、离职等现象，修改完善符合法官职业特点的一线办案法官退休制度；完善法官人身安全保障、任职保障等职业保障制度。（3）通过实行高薪制，法官才会更好地珍惜自己的事业，减少法官人才的流失量，从而培养法官敬业精神，公正裁决。

　　4、完善法官选任考核和教育保障制度

　　针对法官的选任问题，法官在从事司法职业之前应当接受正规的法学教育，通过国家统一司法考试，并经过严格的司法技能训练。尤其是司法技能训练，当前从事法律工作满两至三年可任命为法官，对于一个刚毕业的大学生，若只经过从事两三年的法律工作即任命为法官，显然缺乏一定的社会经历和审判经验。因此，建议适当延长从事法律工作的时限，让候任法官能够得到更多的庭审经验，为以后走上法官岗位打下坚实的基础。另外对法官的考核仅是法院内部进行考核也存在一定的弊端。由于法院内部考核者对被考核者较为熟悉，考核结果始终有主观因素的干扰，尤其是对法院领导的考核，就更难以公正进行了。另外，确定法官等级不应与工龄、行政职务和级别进行套用，应当是与法官判案质量以及个人专业技术知识水平挂钩，去除目前法官等级评定的行政性。从而促进法官的上进心，将精力集中在案件审判上而不是提升自身的行政级别上，这对法官队伍的建设来说是百利而无一害的。而法官的继续教育是提升法官综合素质重要途径，应当健全法官交流任用制度，从而提高贫困地区法官的审案能力。另外也可不断拓宽法官来源，从司法实务部门和法学学者中广泛吸纳高层次法律人才，也是补充审判力量，改善法官队伍结构，提高整体素质的重要措施。

（三）针对法官安全建立适当的保障制度

　　1、设立法官的维权机构

可以在中级法院以上设立法官的维权机构，负责研究制定有关维权制度和措施，接受法官投诉，调查、审核维权事项并提出处理意见。该机构针对法官的投诉进行调查，确定事件中是否有陷害诬告的成分。对依法办案中，受到诬告陷害的法官，或者遭受暴力抗法及其他人身伤害等情况，维权机构应当对使用违法手段表达不当诉求的当事人进行严厉惩处，情节较轻的，对其进行训诫教育。这样，才能让法官在审理案件的时候得到真正的人身保障，更好地实现司法公正。

2、法院采取必要的安全保障措施

　　而法院是法官和当事人接触的主要场所，所以，法院应当实行审判区与办公区的隔离，避免情绪失控的当事人冲击法官的办公室，严重影响法官的正常办案工作。除此以外，法院入口要实行当事人入院安检制度，设置专门的安检通道，配置专职的法警对进入法院大楼的当事人进行合法范围内的安检。从而防止当事人携带攻击性武器进入法院，对法官实施暴力性行为。更好地预防和随时制止一切对法官进行打击报复等侵害法官人身、财产、住宅安全的行为，依法维护好法官的安全。　

结束语

综上所述，符合法官职业特点的管理和保障制度的完善，必然是一个长期的、曲折的、复杂的过程，十八届三中全会已对如何让法官队伍职业化提出了一系列的改革方向。因此，立足于我国国情，适当借鉴国外的成功经验，才能更好地完善我国的法官保障制度，使法官的保障真正做到符合其崇高而神圣的职位，让法官在审理案件中能够真正地实现司法公正。

注释：

（1）周道鸾：《外国法院组织与法官制度》，2000年9月第1版，第75、102、14页。

（2）陈瑞华：《中国法院的问题与改革困境》，2010年11月9日。

（3）邓志伟、祝群、于杨宁：《论路径依赖下的法官薪酬厘定制度》，载《法律适用》2011年第1期。