法官员额制及其配套机制问题研究

作者：广东省肇庆市怀集县人民法院  黎逸菲

摘要：法官员额即法院编制上的法官人数的限额。法官员额制度是当前司法改革的要求,法官员额数的确定和法官如何入额，都是当前司法改革重点研究对象。但毋庸置疑，法官员额制将会更有效地对法院资源进行优化和整合。但是，随着法院内部改革的不断深入和法官职业化建设进程的逐步实施，怎样科学、合理地确定法官员额的比例，以及相关配套机制的制订，是当前司法改革施行的重中之重。笔者认为，无论是哪个地区的法官员额的制定，都应当以当地的收案量以及实际情况进行划定才能避免一刀切的现象出现。再加上立案登记制的实行，针对法官的配套机制的制定更是迫在眉睫。                      全文共6604字

主要创新观点：本论文针对本年度各地陆续开展司法改革的现状，尤其是在立案登记制实行以后，对实行法官员额制度及其配套机制有了何种方面的影响是很值得研究的。另一方面，随着不同省市开展落实法官员额制度，相关的配套机制也有了一定的雏形。本文针对当前各地已出台的司法改革方案及其相关配套机制进行分析，并分析这些配套机制有哪些可取之处，对法官员额制及其配套机制问题再进行研究。因此，本文在立足目前的司法改革现状，并且对之前法官员额制在我国实行遇到了哪些难题，进而提出各类人员分类管理有何需要注意的地方，尤其是法官遴选制度应当如何确立，法官助理的定性应当如何，均是本文所需要着重讨论的地方。最后，本文对今后实行法官员额制度提出了一系列需要改进的观点，尤其是部分法官员额制度措施目前尚未有法律文件的支持，这就变得让法官员额制度改革的部分措施变得无法可依。综上所述，本文立足司法改革的最新情况，并根据各地落实法官员额制的现状，提出对法官员额制及其配套机制进行分析，并提出新做法。

关键词：法官员额制  法官遴选  法官选任  配套机制

　　一、法官员额制度的概述

（一）法官员额制度的概念

法官员额制度是我国深化司法体制改革，推行法官职业化建设的一项重要内容。所谓法官员额制度是指在法院现有编制内，根据审判工作量、法院所辖区域人口、经济发展水平等因素确定法官的员额，把真正符合条件的审判人员确定为法官，形成由法官、法官助理组成的新的审判运行机制，集中行使国家审判权的制度，从而保障法官队伍的公正高效。其外部特征表现为，在某一特定区域内的法官人数保持稳定。然而，对法官实行定额管理并不是单纯的法官编制问题，它是以法律的形式对法官员额实施总量控制的一项制度，是法官职业化系统工程中的重要环节。这项制度的建立，涉及到人口、案件数量、辅助人员配置等诸多因素。

（二）法官员额制度的意义

第一，可以让审判工作更专业化，让审判质量能够得到实质性的提高。当前无论是在英美法系国家还是大陆法系国家，审判活动都是对专业技术要求非常高的工作，无论是对案件事实的审查，还是对法律的应用，都有着严格的要求。在审判庭从事审判活动的法官必须具有丰富的专业知识、丰富的实践经验且经过严格的筛选。但是由于历史原因等因素，在司法实践中，许多并不具备法学专业知识的人也从事着法官的工作。造成了许多年纪较大的法官就是将以前的案例套在目前审查的案件中，并没有注意到每个个案的独特性和特殊性，所以就会造成部分案件存在不公的情况。而推行法官员额制度，就是要严格筛选法官，合理的减少法官数量，使少数符合法官条件的人独立的行使审判权，让审判活动得到更高的公信力，让人民群众更加相信法治。

第二，有助于提高诉讼效率。法官员额制就是要将过去的审判资源进行重新整合，人员将分为以法官、法官助理以及书记员形式的一个团体。由于法官员额制度是和分工精细、合理配置审判资源紧密结合在一起的，法官、法官助理、书记员之间职责清晰，分工明确。在实行法官员额制后，法官只负责“审”和“判”，大量的审判辅助性工作就由法官助理去完成，法官能够有更多的时间和精力去对案件进行调查。由于当前我国案件数量大，仅我省而言，平均每个法官一年办结的案件就有190宗。一年只有365天，可想而知，每件案件基本是在一天半的时间办结，这样案件的质量很多时候都会被公职所质疑。所以，员额制后法官助理可以协助法官处理一些可以调解以及部分法律文书的草拟，以及一些庭前的准备交由法官助理去做，法官在开庭前不能与当事人接触，有利于法官在案件的审判中保持中立。 　　

第三，可以在法院内部形成一种竞争机制。法官员额制下，必定会要优胜劣汰。在目前第一轮的司法改革中，肯定会有一批人员暂时不能成为法官而成为法官助理，但是法官助理也可以通过自身努力，被选任为法官，这就使得法官助理也能够产生工作动力，积极去进取，不断地钻研业务，竞争法官职位。而被任命为法官的也要不断钻研自身的专业知识和审判技能，一旦不能适应法官工作，将会被淘汰。所以，在法院内部形成这种良性的竞争机制，也是能够促进整个法官群体的专业知识和审判业务的提高。而且，法官的任命条件提高了，让更多法官助理经过一段时间的历练再成为法官，也不会出现像以前会是只有二十多岁而且未婚的法官去审理离婚案件而遭到人民群众的质疑。　

（三）如何合理确定法官员额

目前，第一批司法改革的试点省份基本上都形成了改革的雏形，在这些省份公布的司法改革要点中，无疑，法官员额的确定是整个司改方案的重中之重。如何合理确定基层法院法官员额比例，笔者认为，应该按照两个标准来确定：一是基层法官与所在辖区的人口比例；二是该基层法院审理案件的数量。从我国目前的情况来看，很多发达的地区的法官会存在案件工作量大，欠发达地区的法官会相对的空闲。就好像青海、西藏的欠发达地区，这些地区的法官很多时候一年的办结数量也就是三十来件，这是一种很严重的失衡现状。所以说，法官员额的确定是不能一刀切的，尤其是在同一省内，也应当区别对待。以广东为例，39%的员额也是以整个省为标准，而有些发达城市的法官员额可以定得高一点，就好像深圳地区，如果是39%的法官员额的法官人数是绝对不能应付这一经济特区的案件量的。所以说，辖区的人口数量是必须要考虑的，而且经济发达的地区可能会出现很多新型案例，特别是在经济和知识产权方面。所以，如何合理确定法官员额要纵观很多方面的因素，而且要根据实际情况的变化再继续调整，

　二、法官员额制度在我国的现实情况及制约因素

（一）当前试点法院试行法官员额制的情况

首先，在最先出台的《上海司改方案》中，明确提出实行法官、检察官“员额制”，把法院、检察院工作人员分为法官、检察官，司法辅助人员，行政管理人员三类，分别占编制总数的33％、52％、15％，“以确保85%的司法人力资源直接投入办案工作”。而在2014年9月5日，上海市正式任命了289名法官助理和检察官助理，他们将协助法官、检察官办理审查材料、调查取证、草拟文书等辅助性工作。这是新中国产生的第一批法官助理和检察官助理。“85%”这一比例也成为其他各试点省份参考的依据。其次，在湖北、广东、贵州、青海的方案均将法官和检察官、司法辅助人员、司法行政人员三者员额控制目标设置为39%、46%、15%。海南则提出确保85%的司法人力资源在一线办案。

（二）法官员额制度下法官的待遇水平

在上海全面推进司法体制改革试点工作会议正式宣布，全市试点法院进入员额内的法官收入暂按高于普通公务员43%的比例安排。其实法官的待遇水平一直被人诟病，法官实行高薪制度在西方发达国家已是一种通例，一是因为法官的职业及其审判行为被视为一种复杂劳动，法官是纠纷的最后裁判者，理应获得较高的物质补偿；二是高薪制更有助于养廉。由于法官职业上必须保持廉洁的特点决定了薪金应当是其唯一的收入来源，如有其他来源的收入，都会令到社会大众对法官产生不信任，甚至对整个司法体制都产生抵触心理，显然这样是不利于我国法制的发展的。因此，国家应当保证法官享受高薪，以保证法官生活安定富裕，从而不受金钱、物质和利益的诱惑。而且目前每年各级法院法官流失量大，很大的原因是案件多，工作压力大，工资少。很多法官选择辞职改行做律师，在企业从事法律顾问的收入也是从事法官职业的收入的好几倍。尤其是边远贫困地区，工资低下更是留不住法官人才的重要原因。所以说，法官员额制度下，法官的待遇水平有望提高，上海的比例安排，相信其他省份的司法改革也会引以为鉴。但目前普遍的地区仍没有将法官待遇提升上去，因此，待遇水平也应当要去司法改革相应发展。当法官待遇水平提上去了，就能够让法官才会更好地珍惜自己的事业，减少法官人才的流失量，从而培养法官敬业精神，公正裁决。

（三）当前我国法官队伍的组成现状

（1）而我国《法官法》规定的初任法官的学历起点是“高等院校法律专业本科毕业或高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识”，允许非法律专业本科毕业具有法律专业知识的人进入法官队伍，在一定程度上会降低法官的素质。毕竟非法律专业的人通过自学学习法律知识，与通过正规系统法律专业学习法律知识始终存在一定的差异，当这部分人担任法官，可能会倾向于自己本来所学习的专业知识，不利于以法官的身份合法、理性地去对待案件。尤其随着我国经济的不断进步，案件的复杂程度也在不断地深化，时代性更加鲜明，这样是对法官有更高的要求。因此，受系统的法律专业知识培训应当是成为一名法官的必要过程。除此以外，要求从事法律工作的年限也过低，本科毕业再从事法律工作满两至三年可担任法官，导致出现一些未满30岁已成为省高院的法官。缺乏一定的生活经验，一定程度上影响当事人对法官的信任，明显不符合我国的法律制度现状。所以说，通过法官员额制，可以对法官队伍的组成有一个重新的组合，就像广东司法改革中提出的，法官的人员分配可以按老中青1:1:1的比例合理分配。

（四）立案登记制后各地法院存在的案多人少矛盾

自2015年5月1日起，我国实行立案登记制度，这无疑是对法院本来存在的案多人少的矛盾带来更大的冲击。以北京市为例，立案登记制实施首月，全市法院共登记案件40426件，比去年同期增长了32.8%。在“认为控制立案将被追究责任”的大背景下，立案登记制带来的立案门槛降低，可以看出立案登记制实施后，各地的法院的收案量是增长了不少。然而，目前司法改革的员额制的目标是将从优选择法官，很多法院原有的法官比例是在50%至60%之间，但目前都是控制在30%至40%，无疑法官的数量是减少了的。所以，法官员额制下，案件量的增多确实是给法官的办案数量带来了更大的压力，如何合理安排好法官助理等相关人员工作更是员额制的重点工作，从而减轻法官的负担。

三、法官员额制度的相关配套机制问题的研究  

（一）建立法官单独职务序列和薪酬制度

1.法官的任职资格和权力结构有别于普通公务员

司法需要运用专业的法律知识对复杂的法律争议作出严谨的论证和决断，需要法官的法律素养和能力、智识和经验综合地发挥作用。笔者认为法官员额制度下应当努力提高法官的整体素质。通过提高法官“门槛”，严把“进口”，疏通“出口”，保证法官质量，实现良性循环。笔者认为任职资格可以设定为须先通过全国统一司法考试，担任一年以上的法官助理后，才能参加由最高人民法院组织的审判专业知识和司法操作技能考试，通过上述两次考试者，取得候任法官资格。当法院法官职位出现空缺或法院有出现法官职位需求时，取得候任法官资格者可根据法院的需要结合自己的专业特长，竞选某一个门类的法官。这样的任职资格既能够让最后当上法官的人具备相应的专业和庭审控制能力，而且能够真正地与普通公务员有所区分。再者，目前，我国各级法院普遍实行的是行政化的管理模式，法院设有院长、副院长、纪检组长、政治处主任、执行局长、法警队长、庭长、副庭长、室主任等职务，而且大多数法院机构庞大，领导职数众多，约占各级法院总人数的一半左右，因此法官员额制下实行审判长责任制，去除行政化也是能够让原本担任行政职务的法官能够将心思放在审判工作上。

2.提高法官薪酬待遇才能留住和引进人才

法官的薪酬待遇一直是法官流失的一大重要因素，就以上海一位副庭长为例，其他公司聘请他担任法务的年薪是120万元，这是当法官不可比拟的数字。(2)德国、日本法官的工资虽与公务员职级对应，但总体也高于普通公务员。我国台湾地区法官薪酬目前已是同一职等公务员的2.5倍，最高时曾达到3.25倍。虽然我国法官的薪酬不可能一下子提高到这个地步，但是适当比普通公务员要高也是需要的。法官实行高薪制度在西方发达国家已是一种通例，一是因为法官的职业及其审判行为被视为一种复杂劳动，法官是纠纷的最后裁判者，理应获得较高的物质补偿；二是高薪制更有助于养廉。由于法官职业上必须保持廉洁的特点决定了薪金应当是其唯一的收入来源，如有其他来源的收入，都会令到社会大众对法官产生不信任，甚至对整个司法体制都产生抵触心理，显然这样是不利于我国法制的发展的。因此，实行法官员额制如果不适当提高法官的待遇，那这样的改革必然会以失败而告终。　　

（二）法官员额制度下的法院人员分类管理

1、严格确立法官的遴选和选任标准

实行法官员额制，必然要对现有的法官进行严格的遴选，因此，如何确立法官选任的标准成为普遍关心的议题。由于历史和现实的原因，我国当前的法院都是以公务员选任的模式来选任法官，并没有对选任法官通过专业知识和办案能力来考察。因此造成了经验丰富的老法官，往往法律专业素养不足，而法律是日新月异的，一些老法官仍以固有的法律思维模式办案，也是给案件带来不利的影响。虽然自从有了统一的司法考试和大规模的法学教育能够解决法官的知识专业性问题，但是年轻的法官又会因为缺乏审判经验，针对一些案情复杂的案件就会显得束手无策。因此，比例确定之后，如何遴选法官就成为法官员额制改革的关键所在。随着社会经济的不断发展，案情可以说是层出不穷。对于法官的审判要求更是越来越高了，所以法官的选任标准必须是多重的，既要坚持专业性标准，也要强调资历和经验标准。因此，法官首先要具备迅速、准确地查找、鉴别、确定与处理的案件相关的法律、法规、案例等能力。在法官的组成队伍应当既要有具备一定办案经验的法官，同时也应当有年轻的法官作为后备主力。目前的法官选任最重要的是不能以论资排名的方式选任，应该用人为能，有能者居之。这样，才能让法官队伍更加专业，提高办案的质量。

2、设置激励机制调动好法官助理的积极性

目前由于员额制，无可避免部分年轻的助理审判员会转为法官助理，但必须明确的是，法官助理既是将来成为法官的最有能力者，同时也是司法主体的有效组成部分。从实际的办案人数来看，实行法官员额制以后，法官虽然人数少了，但是法官助理的相应增多无疑是增大了司法办案的人数。所以，法官助理将是未来司法队伍组成中的中坚力量。法官助理虽然还不具有法官身份，但其社会地位和经济收入相对于一般公务员而言并不处于下风，法官员额制后只要能够保证法官的社会地位和收入待遇要好于普通的公务员，而法官助理是成为法官的主力军，因此，大面积的审判专业人员的流失应该是可以避免的。其次，要明确法官助理的职业提升空间，提高法官的待遇，无疑是让法官助理可以看到未来法律职业的前景，而且目前很多年轻的法律人是抱着对法律职业的执着才选择法院的，让法官助理成为法官可以说是对这些年轻人很大的吸引力。对于受现有条件限制，不得不转为法官助理的部分年轻、骨干的助理审判员，建议设定三至五年的过渡期。在过渡期内如果这些人员能够出色完成法官助理的工作职责，应当保障其在同等条件下优先晋升为法官。这样才能够调动好法官助理的积极性。

3、行政管理人员的确定要循序渐进

在总体上，法院内部行政管理人员的总数控制在15%以内是比较合理的。目前法院的设置很多是后勤部门人员比审判人员的半数还要多，这是对审判队伍的建成明显是不利的。因此，超出这一比例的冗余人员应该再次进行分流，如进入其他国家机关，符合提前退休条件的，可以提前退休。分类之后的综合部门人员，参照其他公务员管理，其现有待遇不能降低，并要考虑其发展空间。总而言之，法官员额制的推行应当设定三至五年的平稳过渡期，有些问题可以交给时间来解决，通过自然过渡，逐步达到三分之一的法官员额，以减小对于审判工作的冲击。

（三）法官员额制下要对相关法律进行修订

1. 国家现行的《法官法》等与法官员额制的现实存在矛盾

国家现行的法院组织法、法官法等，虽然对法官的任职、权力、资格条件都有明确的规定，但对司法人员分类管理、员额制度以及司法辅助人员比例配套等还不够明确。《法官法》于1995年颁布，于2001年修改。由于《法官法》的很多相关规定缺乏实际操作性，员额制后法官待遇问题和职级确定都有了很大的变化。甚至会与《法官法》有一定的冲突，尤其是法官助理的定性以及法官的遴选问题以及人事任免仍然难以脱离地方的问题，这是《法官法》和《组织法》亟待进行修改适应新时代的重中之重。因此，《法官法》中如果不尽快明确这些问题进行界定的话，5年过渡期之后问题就会更加严重。特别是实行法官检察官员额制度后，司法辅助人员或将面临较为严重的流失现象。

2. 法官员额制改革的部分措施还缺乏明确的法律依据

（3）最高人民法院和最高人民检察院应该积极争取全国人大常委会特别授权，推动相关法律的修改，处理好司法体制改革和依法有据的关系。目前有一些司法改革措施包括报告里提到鼓励珠海横琴、深圳前海等地法院先试先行，对以法官员额制为核心的司法改革进行试点并对情况进行分析检讨，但是让这些法院先试先行这些也都是于法无据的。当然这些司法改革的方向、措施也许是对的，但笔者认为这些措施也应当先行有法律的支持，才能让广大人民群众对司法改革有跟高的认识和信任度。另一方面，要为法官加薪也应当有相应法律条文规定，正如上海的法官工资比普通公务员高43%，群众就会反映凭什么法官要比普通公务员工资高，而43%是如何得出的，因此，有相关法律规定和监管是相当必须的。

四、结语

综上所述，法官是司法活动的主体，建立法官员额制，是能够把高素质人才充实到办案一线。虽然法官员额制下有部分法官为变为法官助理，但法官助理既是法官的后备军，同时也是司法主体的有效组成部分。培养出优秀的法官助理，将有助于法官能够专心于办案一线上，再者，也是为将来遴选法官奠定坚实的基础。因此，法官员额制及其配套机制的制定必须要以法院实际情况为依归，调动好法院内部各类人员的积极性，才是真正地让法官员额制更好地继续施行，推动好国家的司法改革。

注释：

（1）周道鸾：《外国法院组织与法官制度》，2000年9月第1版，第75、102、14页。

(2) 何帆：《法官高薪的前提是什么》，载《人民法院报》2013年5月24日，第8版。

（3）陈晓璇、张林：《部分改革措施需法律支持应重视员额制后流失现象》，载《羊城晚报》2015年3月14日，A3版。