合议庭办案责任制研究

作者：广东省肇庆市怀集县人民法院   钟焕英

论文提要：

长期以来，我国各级人民法院高度重视合议庭负责制的落实，客观地说，人民法院办理的绝大多数案件都是合议庭负责审理、独立裁判的。但党和人民对合议庭负责制问题有着更高的期望。《人民法院第二个五年改革纲要》也再次对合议庭负责制的实行提出了明确要求。为此，我们要在多方面予以努力：要深入持久开展社会主义法制理念教育，使法官摒弃头脑中与司法工作不相适应的观念；要改革法院内部管理体制，解除行政权对审判权的干预和约束；要改革现有的合议庭设置方式，完善合议庭制度；要大力改善法官的福利待遇，激发法官工作热情；要建立合理的裁判责任追究机制，使法官能果断裁决。总之，为使合议庭负责制更趋完善，我们要做的还很多。全文共8628字。

一、合议庭办案责任制的内涵

《中华人民共和国人民法院组织法》 第九条规定： 人民法院审判案件，实行合议制。三大诉讼法分别在相应的章节就合议庭这一审判组织的法律地位及适用作了相应规定。十八届三中全会《决定》在健全司法权力运行机制部分指出：完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。最高人民法院在下发的关于深化司法公开、审判权运行机制改革试点方案中要求：建立符合司法规律的审判权运行机制，……严格落实独任法官、合议庭、审判委员会的办案责任，做到“权责统一”。由此可见，完善主审法官、合议庭办案责任制，既有相应的法律、政策依据，也是当前司法改革的现实需要。

主审法官是相对普通法官而言的，是经过评选出的优秀法官，可以通过修改法律赋予其更多地审判权责。“主审法官、合议庭办案责任制”对应的是“主审法官办案责任制和合议庭办案责任制。主审法官办案责任制是指，主审法官独任审理的案件，由主审法官本人独立裁判，承担全部办案责任；主审法官对以自己为主组建的审判团队审理的案件，承担办案责任，管理审判团队，安排审判工作，签发裁判文书。合议庭办案责任制是指，由合议庭全体成员平等、共同承担案件审理、裁判的职责，解决陪而不审、合而不议的问题，主审法官在合议庭中担任审判长，统筹合议庭审判工作，签发裁判文书。

二、构建主审法官、合议庭办案负责制的要求

（一）还权于独任庭、合议庭是前提

主审法官、合议庭要对自己承办的案件承担责任，就必须让审判权力回归到主审法官、合议庭手里，因为只有真正做到了“让审理者裁判”，才能有理由要求“由裁判者负责”。去行政化模式，还权于独任庭、合议庭，是建立和完善主审法官、合议庭办案责任制的前提。

（二）明确责任承担制度是核心

《决定》提出要“完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责”，关键是在什么情况下承担责任、怎样承担责任。笔者认为，追究主审法官、合议庭的办案责任，应当仅限于因严重不负责任而导致事实认定、法律适用错误导致发生重大错误，或者案件错判后造成了严重后果，或者主审法官、合议庭故意枉法裁判等情形。而对于裁判只存在一般瑕疵，或者因法律规定不明确而造成的认识分歧，或者主审法官、合议庭所无法预见的其他因素影响而导致的错判，则应当免除主审法官、合议庭的责任。

（三）确定责任承担方式是重点

完善主审法官、合议庭办案责任制，必须同时完善法官评价考核体系，建立专门的法官考核委员会。也就是说，裁判错误确认和主审法官、合议庭责任认定，都要由这么一个相对独立的机构负责，而不能由所在法院内部或者由其上级法院来决定。当然，对于主审法官、合议庭承担责任的方式，可以按照法官法中的惩戒条款及法官职业规章纪律所规定的处分方式，结合主审法官、合议庭过错大小，分别追究他们所应当承担的责任。

而对于人民陪审员是否应当承担责任及如何承担责任的问题。由于人民陪审员在参与司法审判时，与主审法官和其他合议庭成员享有同等的权力，因而根据责权相统一的原则，合议庭办案责任制应当包括合议庭中的人民陪审员。不过，人民陪审员毕竟不是职业法官，所以在责任承担上应与职业法官有所区别。

三、当前主审法官、合议庭履行职责过程中存在的问题

（一）主审法官负责制存在的问题

1、主审法官的选任资格问题。“把审判权集中到优秀法官手中，构建以主审法官为中心的审判团队”，决定了只有少数法官才能被选任为主审法官。很多即便具有审判资格的法官，只能是审判团队中的一员，包括可能会出现未担任庭长、副庭长的审判员被选任为主审法官，但庭长、副庭长却未被选任的情况出现。鉴于此，必须对主审法官的资格条件作出硬性的规定。从现有部分法院改革的情况看，基本都将审判业务庭庭长排除在主审法官候选人之外，或干脆将庭长选任为主审法官。应该说，这是改革让位于现实的不得不采取的权宜之计。这一做法，显然既与现行法律规定庭长、副庭长既是行政职务，又是审判职务，且当从优秀法官中选拔，及法院自身倡导院庭长亲自办案的要求不相一致，更与司法改革的长远目标与方向不相一致，乃至是背离的。所以，什么样的法官才能担任主审法官，是建构主审法官办案责任制必须解决的“第一要务”。当然，选任的程序如何进行同样是各级法院必须解决的具体问题。从事法律职业的法官，比其他人更能明白程序公正才能保证实体公正的道理。

2、主审法官的职责问题。既然改革是以主审法官为中心，是否意味着主审法官和以前推行的审判长制度一样，把主审法官推到“二庭长”的位置。假若如此，改革便失去了意义，甚至不如不改。主审法官的中心作用，只有通过其履行职责体现出来。比如，很多试行新型合议庭制度的法院，以种种理由未实现真正还权于合议庭的核心部分——主审法官的裁判文书审核、签发权，而仅将调撤文书的审签交由主审法官行使。能否真正“实现让审理者裁判、由裁判者负责”，对主审法官职责的定位与规范，是完善主审法官办案责任制的重中之重，核心中的核心，更是能否实现改革目标关键中的关键。对此，必须痛下决心，要真改、真革，真正还权于合议庭。

3、主审法官的考核问题。考核是以对主审法官个人的考核为主，还是以团队为主，以及对考核之后的奖惩，同样面临棘手或两难的问题，物质或经济奖励，包括荣誉的奖励，一般不会有太多争议，但提升职务或职级这一不是奖励的“奖励”，明显与司法改革去行政化的目标背道而驰。可在现实状况下，法官对职务或职级提升的渴求远大于对物质、荣誉的追求。

4、主审法官的内外部关系问题。按现行的法律或法院系统的规定，从院长、副院长到审判员、助审员，以及书记员，其各自的岗位职责已有明确规定，或长期形成了定式，一旦这一固定模式被打破，原有的工作关系格局同样会被打破。特别是改革试行中反复强调的院庭长对主审法官的监管问题，无论是文件如何规定，还是实际的操作，都甚为棘手。监管过多，与不改革无疑；不予监管，似乎主审法官权利过大。如何构建主审法官与其审判团队的内外部关系，看似通过制定方案、规范职责即可解决的问题，但在实际的运行中远没有如此简单，这或许恰恰是改革最难以攻克的难题。

（二）合议庭负责制存在的问题

在长期的审判实践中，由于对合议庭这一法定审判组织的地位和作用认识不够，而不同程度的存在着很多不容忽视的问题，其主要表现如下：

1、庭前准备不够。合议庭组成人员在立案后及时指定的少，而是等到主审法官要开庭前才向庭长提出的多，由于法官们手上工作自己早有安排，庭长不得已采取东拉西凑决定人员，被安排的成员开庭前不阅卷、对案情不熟悉，主审法官事先也很少通报案情，甚至连庭审提纲都不列，缺乏必要的庭前准备工作。

2、开庭审理不规范。合议庭成员中，往往是主审法官有准备着装开庭，其他成员临时参加来不及着装，被当事人或旁听人员称作“杂牌军”审案。开庭宣布合议庭组成人员名单后，有的合议庭组成人员自己手上的事还没处理完而未到庭，直到办完后才参加合议庭；有的坐在审判台，却半途而废提前离庭；有的到庭却带着报纸看；有的带着自己承办案件卷宗阅卷；有的写自己所办案件的审理报告；有的没精打彩打瞌睡，只有主审法官一人集中精力开庭，不少合议庭其他组成人员是人在曹营心在汉，坐庭不负责，实际上是陪衬。由于这些现象的发生，导致当事人对合议庭不满，在案件裁判后即流露不满，将这些问题找庭长或院长反映，提起上诉将此作为理由，或者申诉上访指责法官对其案件不负责任，或者缠访不休。

3、驾驭不了庭审活动。庭长担任审判长只负责程序的多，对合议庭其他成员合理分工的少，没有让合议庭组成人员对案件的审理发挥各自的作用，开庭审理的全过程都是主审法官“唱独角戏”，对控辩双方的陈述不理顺关系，对诉辩当事人争执焦点不归纳，对当事人的举证不质证、认证，抓不住庭审主要解决什么问题，辩论阶段对当事人争着发言、吵闹不休不制止，一个案件开一次庭不行，又开第二次庭，甚至开第三、第四次庭。合议庭组成人员还对此不满，当事人是牢骚满腹，办案效率不高。

4、合议庭审而不判。在开庭审理辩论终结合议庭进行评议后，对案件事实已经查清，是非责任界限明确，合议庭评议意见一致的，也很少当庭宣判，绝大多数是等到向领导汇报。更不用说对多数人意见一致的评议处理，就没有当庭宣判的，导致当庭宣判率低，评议是走过场，当事人认为合议庭是“暗箱操作”。

5、合议制流于形式。不少合议庭在对案件开庭审理休庭后，对案件不进行评议，由主审法官先写案件审理报告，再召集合议庭组成人员评议，在评议中有主审法官念审理报告或者照着说，其他组成人员表态同意就算完事，而对在法庭中未认证的证据是否采信、案件事实如何认定、正确适用法律和实体怎么处理，不谈详细的评议意见及理由，即敷衍了事的签名。有的干脆由主审法官把评议笔录事先写好，直接找其他合议庭成员署名，然后找庭长将自己拟稿予以审核，逐级送审。还有的是裁判文书向当事人送达后，在归档入卷时发现无合议庭评议笔录，便采取补写后由其他成员签名装档案。甚至还有的是在案件上诉卷宗移送后，二审审理中发现卷内无合议庭评议笔录而发还重审。也有的是当事人对涉案处理结果不服而提出申诉上访，在审查人审查该案件时，才发现确实存在合议庭署名判决的案件，卷宗内尚无合议庭成员对案件处理的评议笔录。

6、裁判文书制作签发不及时。有的在案件开庭审理后合议庭也评议了，而主审法官不制作法律文书，审判长也不拟稿，直到当事人找法院要处理结果，或者院领导追问裁判文书时，主审法官才想起来法律文书尚没制作，找理由是手上的案件多没来得及写，类似情况有上十天的，也有时间更长的。法律文书拟稿后按常规，是先送本庭庭长审核，再交主管业务庭庭长或者送分管院长审签，这些都是必经程序，如果本庭庭长不审核，即使送主管庭长或者分管院长，而主管业务庭庭长或者分管院长也会退还，如果这些领导工作忙或者因公外出不在院内，急需签发的文书得等领导回来后才能处理，有的把领导等回来后，审查认为案件事实不清，或者实体处理不当，还要交合议庭继续审理，再次评议，甚至到后来主管业务庭庭长或者分管院长提出，要由院审判委员会讨论决定，个别案件还得经审判委员会几次讨论才能决定，时间越办越长，直至快到审限才结案，有的甚至超了审限，不得不搞“技术处理”，由主审法官补写延期审理报告，然后由分管院长审签入卷。而当事人经不起折腾，从没拿到裁判文书开始找，到后来的一找再找，越找怨气越大，主审法官要花不少时间，给当事人做耐心说服解释工作，稍不注意会引起越级上访。

上述问题的存在，不利于提高审判效率，不能确保合议庭办案质量，容易产生执法不公，有损于合议庭形象，损害了人民法院的声誉，严重地危害社会主义法制的统一性和权威性，也引起了人民群众对人民法院审判工作的不满。其原因主要有以下六个方面：

1、法官素质不高。在现有的法官队伍中，绝大多数是80年代从行政部门改行进入法院系统，部队干部转业安排从事审判工作的，还有的是90年代从普通中专毕业分配到法院。近几年来，因编制问题法院很少进人。直到目前为止，甚至有的基层人民法院连系统地念完法律本科的大学生还没有。最高人民法院为提高法官队伍素质，从1985年创办法院干部业余大学，到后来的专业证书培训，对提高法官素质起到了一定的作用，但不注重推行合议庭负责制，而没有真正调动法官的审判工作积极性，由于合议庭组成人员没有紧迫感，不利于能力的发挥，与当前审判工作的需要还不相适应。

2、行政管理模式。按长官意志办事是我国旧的传统观念，行政机关一直沿用各项工作逐级汇报审批，人民法院办案也不例外，从到法院办第一件案件开始，案件承办人就是先审后汇报，层层把关，直到最后院长或分管院长签发裁判文书，习以为常此操作规程就成为必经程序，否则，庭长、院长是不会同意的，这些与合议庭独立行使审判权不相一致，审判长不能也无权签发裁判文书，审判后法律文书的多级审批环节繁琐，使合议庭不能行使审判权，也不能提高办案效率。

3、合议庭有依赖性。合议庭对案件的评议意见，要得到庭长、主管业务庭长和分管院长的认可才能签发文书，对合议组成人员尽职尽责作出处理是有影响的，容易产生合议庭思想懒惰，因为有各级领导把关，庭长、院长认为该案处理不妥还得重新开庭，或者再次经合议庭评议，导致合议庭成员怕担风险，领导咋说就咋裁判，出了问题合议庭也没什么责任，往往是主审法官拿处理意见，其他组成人员不动脑筋、不负责任，不能增强合议庭对审判工作的责任心。

4、案件出了问题责任不能落实。当事人上诉而发还重审、改判率居高不下，案件月月评查通报，但案件质量仍然出问题，当事人还是案结事未了，出现缠诉上访，问题就在于这些案件中存在事实不清，或者证据不足，或者事实清楚而适用法律错误，导致实体处理不当，但不能按照错案追究办法予以追究，因为这些案件的裁判结果都是经庭长、分管院长把关签字后作出的，并不是或者并不全是合议庭的意见，所以便成了大事化小、小事化了，有的作“技术处理”，有的“沟通沟通”了结。近几年来，法院系统对没造成社会特别严重后果的，几乎没有通报处理，不是合议庭所办的案件质量高没问题，而是错案追究讲在会上不能落实到行动上，不处理、不通报、不影响法院年终考评得分，但不能让不负责任的合议庭成员及其领导从中吸取教训，案件质量不能真正提高。

5、法律规范不明确。人民法院组织法和民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法虽然对合议庭及其组成人数、合议制作了明确规定，但对合议庭的职责范围尚未明确规定。直到2000年7月12日、2002年8月12日最高人民法院才先后颁布《人民法院审判长选任办法（试行）》、《关于人民法院合议庭工作的若干规定》，但有的基层法院至今对审判长选任工作尚没落实，对合议庭工作的若干规定也未完全按此操作。由于法律规定不明确和最高法院出台的文件滞后，加之有的基层法院对此认识不足，对已有文件规定的也没有认真贯彻执行，使合议庭负责制的问题不能根本解决。

四、完善合议庭办案责任制的对策

1、严格主审法官的选任。一是从严要求资格。除学历等要求外，最主要是体现在审判业务上，一般应具有10年以上审判工作经历为妥。毕竟，“法律的生命在于经验而不在于逻辑”。从现实情况看，在基层法院，初任审判员、助理审判员的年龄一般都在30岁以下，10年审判工作经历的要求不会出现年龄过大的现象；在中高级法院，可能年龄稍大，但或许如此，才不会出现下级法院的院长说，我们几个高级法官讨论了很长时间作出的决定，到了上级法院，被几个“毛头孩子”三几句话给否决了。至于没有上诉改判、发回重审、信访案件等等细节，各法院可根据本院法官的实际状况作出规定。二是严格选任程序。可以借鉴人事调整中竞争上岗的做法，通过一定的竞争方式选任，但又不唯竞争，着眼点仍在其个人的审判业绩，比如通过考察主审法官候选人调解能力、驾驭庭审能力、撰写法律文书优劣等纯审判事务，对其业务能力做出综合评判，不可局限于传统的对竞选演讲打分唱主角。同时注重其领导能力、道德品质、社会影响，尤其律师、检察官对法官的综合评价。一句话，把最优秀的法官选任为主审法官。

2、落实主审法官的职责。从“让审理者裁判、由裁判者负责”的要求出发，院庭长签发、审核文书的权利均应下放给主审法官，而不是局限于调撤法律文书。这是当前改革亟需解决的最直接、最现实，最能体现是否真正落实改革方案的问题。调撤的方式结案，体现出的是当事人的处分权，法院只是确认，只要没有发现违法的疑点，法院一般均应予准许，基本难以体现法官裁判权发挥的优劣。所以，落实主审法官职责任重而道远。可以说，没有主审法官审核、签发文书权限的改革，都是不彻底的改革，是没有得以完善的主审法官、合议庭办案责任制，“权责统一”只能沦为一句空洞的口号。至于案件分配、主持庭审、组织合议等，当是主审法官职责的应有之义。对院庭长仍然审核、签发文书，列席并未参与审理案件的合议，有权对合议庭结果提出异议并提交审委会讨论的做法，都是不完全落实主审法官职责、与“让审理者裁判、由裁判者负责”要求相违背的做法。

3、科学设计主审法官的考核。目前的绩效考评过于侧重各种数字的对比，有些甚至并不符合审判规律和法院实际。比如，非法官所能掌控的上诉率，法官并不拥有最终裁决权现实下的当庭裁判率，一直被法官们诟病的调解率等等。所以，主审法官的考核应着眼于案件的质量和效率，尤其案件质量。对并非主观恶意或重大过失导致的上诉改判、发回重审、申诉等等，不应过于强调对主审法官及合议庭成员所谓的责任追究。毕竟，不同法官对同一案件有不同看法，是法官审判案件时的常态。当然，对故意或重大过失造成严重后果的，依法依纪追责。其中，最主要的依据当是最高人民法院的审判责任追究办法、审判纪律处分办法，且不可随意扩大化，更不得随意给予免职或调离审判岗位等等之类的处分，必须是对任何法官作出任何处分都有相应的事实和法纪依据。之所以强调这点，是针对当前的现实而言。当事人一旦上诉、上访，或当事人之间发生新的重大案事件，所谓的责任追究会不分青红皂白，对凡与案件有关的人员，无论有无过错、失职均一律追责。当年广东四会的莫兆军法官玩忽职守案即是实证，现实中的此类现象也并非鲜见。早年全国人大常委会一位法学专家，在谈及信访问题时说过一句话：一个法官被不合理的撤职，可是这个法官却不知道上哪儿告状。这种做法，无疑会挫伤主审法官和其他合议庭成员，包括整个审判团队工作的积极性。2014年3月出台的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，建立涉法涉诉信访依法终结制度，无疑在一定层面支持了法院、法官独立行使审判权。至于考评对象，应当侧重于整个审判团队。过于突出主审法官个人的考核不利于团队作用的发挥，同样有可能把主审法官推向类似于庭长的位置，难以落实合议庭其他人员的办案责任。优秀的法官该如何奖励，大的方向是，必须体现对其审判业绩的肯定，如非主审法官的选任为主审法官，优秀的主审法官才能遴选到上级法院等等。当然，政治、经济、物质待遇的提高需包含其中，如主审法官的薪酬等待遇要高于非主审法官，而不是简单的职务、职级的提升。还有，是法院内部成立组织对法官设计考核制度并进行考核，还是由人大或其常委会通过成立一定的专门的专业组织对法官设计考核制度并进行考核，还是由人大或其常委会设计法官考核制度后，由法院自身组织考核，还需深层次的研讨。

4、规范主审法官的内外部关系。这一部分，当是改革需攻克的“硬骨头”。之所以很多法院试行改革时，未将庭长纳入主审法官候选人，既有现实因素的考量，也有受现行法律法规规定及体制制约的因素。从长远看，应当是彻底打破审判庭之间的界限，重新组合。这里的打破界限，不仅是指人员间分布于不同庭室的界限，而是打破现有的庭室设置。审判职能的行使就是赋予以主审法官为中心的合议庭，现有的业务庭序列将不复存在，司法行政职能交由专门的机构和人员行使。从试行情况看，不少法院仍将主审法官定位于“在院长、庭长的领导、管理和监督下”审理案件，这就导致了一系列关系的复杂化，行政权、管理权、审判权、签发权，“剪不断、理还乱”，很多法院又不得不出台一些文件和规定规范这些关系，其后果是事实上的主审法官再次“还权”于院庭长。马克思说过：除了法律，法官没有别的上司。这与“让审理者裁判、由裁判者负责”的要求完全一致。所以，在业务上，应当落实的是将合议落实到实处，主审法官对案件负总责，其他合议庭成员对自己的合议意见负责。明确要求，每一位合议庭成员必须全面阅卷，全程参与庭审，全面了解、判断案情，必须对案件的证据采信、事实认定、法律适用发表系统、具体的意见，并记入合议笔录，不能仅以同意主审法官或其他法官的意见作为自己的合议意见；目前，庭审直播、庭审公开正在进行，必要情况下，也可对合议情况现场录音、录像，以备法院内部核查。当然，前述做法，关系到人民法院组织机构，包括庭室设置、审委会职能等多方面的改革，应当与完善主审法官、合议庭办案责任制配套进行。至于合议庭以及整个审判团队内部，相对简单，该方面责任的落实，主要是须将合议情况纳入对主审法官及合议庭成员的考核，避免“以主审法官为中心”演变成主审法官来“领导”。同时，要规范其他司法辅助人员的岗位职能，切实保障主审法官、合议庭办案责任制的有效运行。

五、结语

实行主审法官、合议庭办案责任制，既可提高法官责任心，又能逼出法官的上进心，是司法改革的必经之路，虽然面临种种困难和障碍，但罗马不是一天建成的，让精英法官办出精品案，漫漫长路期待改革者的上下求索。